“网下无交易，网上全公开。”这是国务院总理李克强2015年10月30日在安徽合肥公共资源交易中心考察时作出的重要指示。他说：“公共资源是人民的资产，政府要让公共资源交易在阳光下操作，提高和优化资源配置效率，对人民资产负责。”而公共资源交易的范畴涵盖政府采购，政府采购又有集中采购和分散采购之分，这也就意味着分散采购并不是“关起门”的采购，也要在阳光下进行操作。

    分散采购是我国《政府采购法》确立的两种采购模式之一。《政府采购法》第七条规定“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”，但至于分散采购的方法步骤，法律并没有作详尽的介绍。《政府采购法》第十八条：“采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购……属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”可见，对自行采购是否属于分散采购，该条款也没有给出进一步的解释。

    直到2015年3月1日，国务院颁布实施《政府采购法实施条例》后，我们在第四条中看到了相关答案：“所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。”

    很明确，无论是《政府采购法》还是《政府采购法实施条例》，关于对采购方式、程序等操作要令，都没有专指只限于集中采购，而是冠以政府采购，虽未明确强调应包含分散采购，但事实上包含，并且符合法律法规的一般逻辑。分散和集中只是实施采购行为的主体不同，并不是不受政府采购法律法规的约束。因此，关于分散采购的特性，应该紧紧围绕法律法规给出的规定及阐释进行思考。

    分散采购和集中采购的共性

    共性一：采购过程中所应遵循的原则相同，均是公开、公平、公正和诚实信用。

    共性二：采购方式相同，均应采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商，以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这些采购方式在分散采购和集中采购下都是通用的，具体操作要求上也没有差别，比如该公告的信息都要按要求公告，不能只在单位网站公告，须在财政部门指定的媒体上发布公告。

    共性三：采购程序相同。

    ①按照已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级政府财政部门备案。②采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目的预算金额。③采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。④政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。⑤除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。⑥除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由重新组织评审。⑦采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商的履约情况进行验收，并出具验收书。

    共性四：采购合同、供应商的救济渠道、财政部门的监督检查和承担的法律责任与集中采购也无差别。不同的当事方，行使相应的权力，承担相应的责任。

    共性五：采购场所。

    根据《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发【2015】63号文）规定，政府采购（分散采购与集中采购）均须在统一的场所设施标准和服务标准下组织开展。

    分散采购与集中采购的个性

    采购范围：集中采购的范围有《集中采购目录》规定，即凡属于目录内的必须实行集中采购。

    分散采购的适用范围则是《集中采购目录》以外和经省以上人民政府批准，即凡是未纳入《集中采购目录》的政府采购项目，都可实行分散采购；凡是本部门（单位）有特殊要求的项目，经省以上人民政府批准，可实行分散采购。

    实施主体：集中采购的实施主体只有一个，即集采机构。

    分散采购的主体，按照法律法规的规定，可以是采购人、集中采购机构或是集中采购机构以外的采购代理机构。如果是由采购人自行采购的项目，则采购人（招标人）需对采购全过程承担相应的责任和义务；如果采购人将分散采购项目委托集中采购机构代理采购，则由集中采购机构根据双方签订的代理协议承担相应的责任和义务；如果采购人将分散采购项目委托给集中采购机构以外的采购代理机构代理采购，则由该代理机构根据双方签订的代理协议行使权力和义务。

    营利性：根据《政府采购法》“集中采购机构是非营利事业法人”的规定，执行集中采购项目的集中采购机构不应当收取服务费用，但法律法规并没有对采购人和集中采购机构以外的采购代理机构的服务收费行为作出禁止性规定。至于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条“招标文件售价应当按照弥补招标文件印制成本费用的原则确定”，也没有载明集中采购机构或非集中采购机构。但目前一些省份的集中采购机构连招标文件也取消了收取成本费用。

    可见，分散采购与集中采购在政府采购的大框架下是相同的，如都需遵循“三公”及诚信原则、严格评审、规范操作程序等；而在采购范围和实施主体等方面，又各有特性。可以说二者是“大同小异”，同时又都受政府采购法律法规的约束。所以，分散采购也必须严格在政府采购的法律法规框架下开展。