关于单一来源采购，在不同的政府采购国际规则中的表述也不尽相同，《世界贸易组织政府采购协议（2007年版）》（以下简称《采购协议》）第十三条表述为“限制性招标”，《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）第二十二条表述为“单一来源采购”，《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（以下简称《采购指南》）则表述为“直接签订合同”。虽然表述各不相同，但其规定的适用条件与《政府采购法》第三十一条的规定都比较相近，只是适用的条件更为宽泛。不论用何种方式表述，其实质都是限制了其他供应商参与采购，由于各种原因，只能从一家供应商采购。而公开透明、公平竞争、公正和诚实信用又是政府采购应遵循的基本原则。那么，只能从惟一供应商处采购的单一来源采购到底如何才能体现政府采购的基本原则呢？

    单一来源采购的定义须进一步完善

    《政府采购管理暂行办法》中，曾将单一来源采购定义为：是指采购机关向供应商直接购买的采购方式。这样定义更接近于《采购指南》中的表述，但这样的定义没能准确反映出单一来源采购的本质。《政府采购法》规定的单一来源采购方式的三种适用情形，采购都是处于受限、被动的状态，除了惟一供应商外，别无选择，上述定义却显示采购机关处于非受限制、主动购买的状态，与《政府采购法》的适用情形不协调。

    《采购协议》、《示范法》、《采购指南》三个政府采购国际规则相关规定的适用条件中，虽然对采购活动都有一定的限制性，但既有主动性的采购，又有被动性的采购，因此表述为限制性招标或者直接签订合同都是可以的。从“单一来源”的字面理解，就是单独一家供应商提供采购标的，为符合我国《政府采购法》单一来源采购方式适用情形的限制性和被动性的要求，应当将单一来源采购定义为“是指只能有一家供应商能够满足采购需求的采购方式”。《政府采购非招标方式管理办法》（征求意见稿）第四十二条规定：“单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式”，没能完全体现出单一来源采购的本质。

    《政府采购法》规定的其他几种法定采购方式，都要求参加采购的供应商数量不少于三家，采购人处于相对有利的买方市场，选择余地大，掌握了采购的主动权，只有单一来源采购，参加采购的供应商是一家，采购人处于非常不利的卖方市场，选择余地小，采购活动容易被供应商控制。同时，由于缺乏有效竞争，采用单一来源采购方式，也是采购人和供应商相互串通，共同谋取不正当利益的常用手法，很容易滋生腐败行为。

    因此，非迫不得已，各采购当事人都应当尽量慎用单一来源采购。采购人或采购代理机构应当加大对采用单一来源采购项目的市场调研和论证力度，没有充足的依据，不轻易提起单一来源采购方式的申请；政府采购监管部门也应当着重加强对单一来源采购方式的管理和审批，力争将采用该方式组织的采购活动次数和采购量降到最低。

    三种情形下的适用须把握相应要件

    根据《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从惟一供应商处采购；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。

    三种原因造成“惟一”

    “只能从惟一供应商处采购”出现的主要原因是采购对象的限制性。由于采购项目只有一家供应商能够满足需求，限制了采购人的选择，只能从该供应商处采购。这种情形可以简称为“单购”。造成这种情形出现的因素有多种：

    客观因素。许多艺术品、涉及保护版权、专用技术、专利权的产品，且该产品没有替代品，只能从拥有人或其授权人处采购，特别是在我国加入WTO后，随着对知识产权保护的日益重视，这种情形出现的频率也越来越高，尤其是一些应用软件、技术领先的科研、教学等专业设备。

    主观因素。虽然市场上能够满足项目需求的供应商不是惟一的，但由于种种原因，一些供应商主观上不愿或客观上不敢参加某些政府采购活动，造成实际参加政府采购活动或实质性满足采购人需求的供应商只有一家。主要存在于一些近似于垄断或者存在严重“潜规则”的行业。

    人为因素。一是上级主管部门有统一规划、统一设计、统一建设要求，作为下级部门没有选择的余地，只能从上级主管部门指定的惟一供应商处采购，突出体现在系统开发项目上。二是人为造成的钓鱼项目。有些项目采购人明知道后续运行成本很高，但由于种种原因，在采购时并未考虑后续的运行成本，项目一旦实施运行后，即面临着后续的采购，只能从原中标或成交供应商处采购，突出体现在软件开发和使用耗材量较大的专业设备上。

    需要明确的是，《政府采购法》中所述的“惟一”，不能以地域、行业或其他不合理条件进行限制，人为造成“惟一”的供应商。对于非进口产品的供应商，应当是指在中国大陆范围内，如果我国和其他国家、地区正式签署了《采购协议》，则范围还应扩大到其他协议签署国。对于进口产品，则应当是指在全球范围内的供应商。目前，个别地区存在当地政府或授权有关部门批准，即可以单一来源方式采购本地产品的做法，与《政府采购法》的公平竞争原则相违背，属于地方保护的一种形式。

    “急购”须满足两个要件

    “发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购”出现的主要原因是采购时间的限制性。当紧急情况出现后，为了防止由于应对不及时给社会和公众造成更坏的后果，即使知道在正常情况下，有不止一家供应商能够满足需求，但在紧急情况发生时，只有一家供应商在时间上能够满足需求，只能紧急从该供应商处采购。如突发大水时紧急采购一些防汛物资，发生地震时紧急采购的抗震救灾物资等。这种情形可以简称为“急购”。

    适用本情形必须同时满足两个条件：一是发生了不可预见的紧急情况。这种紧急情况不是人为能控制、非人为因素产生的，近似于不可抗力，如发生了自然灾害、社会突发事件等；如紧急情况属人为因素造成，是可预见的，如采购预算申报、审批、下达或执行的时间过迟，采购人急需完成当年预算的情况，则不应当属于此情形。二是不能从其他供应商处采购。如即使发生了不可预见的紧急情况，但市场上存在多家供应商可以满足采购需求，则也不应当适用此情形，而应当适用《政府采购法》第三十条第三项的规定，采用竞争性谈判方式进行采购。

    同时，根据《政府采购法》第八十五条的规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。因此，在甄别是否适用急购情形时，应当注意两者之间的区分。但鉴于我国目前尚无明确的两者之间的界定，在确实无法界定的情况下，应当由政府采购监管部门就适用情形做出最终的判断。

    “添购”应限定在一定周期内

    “必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十”出现的主要原因是采购项目的限制性。由于供应商已经与采购人签订了合同，并履行了合同义务，在此基础上需要增加采购，如果选择其他供应商，则会造成采购项目不一致或者服务不配套，因此只能从原供应商处采购，同时，符合此适用情况还必须满足“添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十”的要求。这种情形可以简称为“添购”。

    关于添购，《采购协议》、《示范法》和《采购指南》都有相关的规定，但内容都比较笼统，且没有明确的允许添购的数额标准，仅《采购指南》中要求“新增品目的数量一般应少于现有的数量”。在实际采购的操作过程中，添购的情形常有发生，且内容都不完全相同，因此，必须事先对添购的内容范围和时间要求进行界定，才能在实际采购过程中准确把握项目能否适用添购。

    添购的内容范围。根据本情形的规定，添购的内容应当符合两个条件之一：第一是与原有采购项目一致。简单的一致，即与原合同中内容完全相同，如前期采购了100台某品牌、型号、配置的电脑，现根据需要，又添购了10台，这10台电脑应当与前期采购的100台电脑的品牌、型号、配置完全一致，否则就没有可比性，更谈不上“一致”。复杂的一致，则是添购原合同中部分内容，如一个项目合同中有很多货物和服务，采购人只需添购其中个别货物或服务，这些添购产品的数量可能已经超过合同中对应货物或服务数量10%，但未超过总合同金额的10%。

    不论简单还是复杂的一致，都应当把握两个原则：一是只能添购原合同中已有的货物或服务，且这些货物或服务的价格在原合同中是单列的，能够找到添购的依据；二是不论添购哪些货物或服务，添购的资金总额不超过原总合同金额的10%。第二是与原有项目服务配套。添购的内容应与原项目密切相关，购买其他货物或服务，都不能满足服务配套的要求，如一些大型设备或专业仪器的质保期后的维保，只能由原厂商或专业机构提供服务。

    对于原合同项目的零配件采购，如原合同中没有单列价格，则不能简单地按照添购来处理的，可以通过竞争性谈判或询价方式进行采购；如确实只有一家供应商能够满足需要的，也应当适用“只能从惟一供应商处采购”这种情形，并不能理解为适用添购情形。理由是：随着国际分工合作的扩大，许多零配件的采购呈现全球化的趋势，许多零配件并非只能由原合同供应商提供；原合同中没有单价，直接续签合同缺乏依据；零配件的采购不属于服务，也不符合服务配套的范畴。

    添购的时间要求。在什么时间内可以添购，《政府采购法》及其相关配套办法没有规定，《采购协议》、《示范法》、《采购指南》也都没有明确的时间界定。由于市场行情在不断变化，采购间隔的时间越长，价格变化的幅度就会越大。既然允许添购，就必须对添购的时效有所限定，否则可能会被供应商利用而获取暴利。对与原有采购项目一致的添购，时间应当限定在相关项目的市场变化周期内，如计算机最迟应当在原合同签订之日起三个月内，打印机则应当在六个月内，制装则可以在一年内，针对不同的项目应当设定不同的添购期限。而对与原有项目服务配套的添购，则应当在合同约定的质保期后的一段时间内有效，而不能简单地以半年或一年为限。

    注：《中国气象灾害大典》根据自然灾害特点和灾害管理及减灾系统的不同，将自然灾害分为以下七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害和森林火灾。《中华人民共和国突发事件应对法》按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

    工程是否适用单一来源采购

    《政府采购法》第二条第二款规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。明确了工程适用政府采购法。该法第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。意味着政府采购工程不进行招标投标的，应当适用政府采购法。

    《政府采购法》第二十六条明确了六种采购方式，单一来源采购是其中一种，该法第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购，没有明确工程是否可以适用单一来源采购。但再看该法第二十九、三十、三十二条，我们发现该法规定的邀请招标、竞争性谈判、询价的适用范围都是货物或者服务，都没有工程。如果政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，而其他采购方式又都不适用工程，则该法中政府采购的定义就不准确，应当删除“工程”。如果该法中政府采购的定义准确，那工程是否适用单一来源采购呢？答案是肯定的，理由如下：

    不违背相关法律 《政府采购法》和《招标投标法》都没有明确规定，工程禁止采用单一来源方式采购。法律未禁止的事项，在实际采购过程中就可以尝试，尤其是我国开展政府采购工作只有十多年时间，尚处于探索阶段，许多法律、制度、规则都需要不断创新、不断总结，才能不断完善、不断提高。

    至于工程如何适用单一来源方式采购，可以参照《招标投标法实施条例》第八条：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标；但有下列情形之一的，可以邀请招标：（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；（二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。有前款第二项所列情形，属于本条例第七条规定的项目，由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定；其他项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。”即依法必须进行招标的项目，如采用非公开招标方式进行的，由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定；非依法必须进行招标的项目，由招标人申请有关行政监督部门作出认定。如政府采购工程项目的审批、核准部门是财政部门，则可由财政部门认定其是否适用单一来源采购方式。《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》已将工程纳入其适用范围，至于如何与其他行政监督部门进行衔接，还需要各地政府采购监管部门深入研究。

    满足实际需要 目前尚未能够弄清是由于何种原因，造成在制订《政府采购法》时，将除公开招标以外的采购方式都未涵盖工程。但在实际采购工作中，政府采购工程确实还是会遇到只能从某一特定供应商处采购的情形，只有将单一来源采购的适用范围扩大到工程，才能避免政府采购工程只有一家供应商能够满足需求时无章可循的局面。

    符合国际规则 《采购协议》第十三条第一款第（b）、（c）、（d）项都属于符合单一来源采购的条件，允许货物或者服务采购使用单一来源方式采购，其中所指服务就包含了工程，在其第一条第（q）项中明确：服务包括工程服务，除非另有说明。《示范法》第22条，在采用单一来源采购的条件中将工程纳入其适用范围。《采购指南》直接签订合同第3.6条第（a）项中也包含了工程。

    单一来源采购应设定合理的公示期

    尽管《政府采购信息公告管理办法》第八条规定的必须公告的政府采购信息中，未规定单一来源采购必须要公示，但为了体现政府采购的公开、公平、公正的原则，对于能公开的政府采购项目、内容都应该向社会公开，单一来源采购也不应例外。由于单一来源采购适用情形的不同，并非所有的单一来源采购项目都必须公示，如在急购的情形下，时间上不允许；如添购内容是与原有采购项目一致，且在合理的期限内，则没有必要再公示，因此，单一来源采购的公示一般适用于单购的情形。公示可以区分为采购前的公示和成交后的公示。采购前的公示内容应当侧重于选择单一来源采购的理由和拟选择的产品及供应商信息，成交后的公示内容则应侧重于成交产品和成交价格，以便于接受社会各界的监督。为了慎用单一来源采购，对于以单购情形为理由申请单一来源采购的项目，无论预算金额是否达到公开招标数额标准，只要达到政府采购限额标准以上，都应当要求在采购前和成交后组织公示。特别需要注意的是，公示不能仅限于注册供应商范围内，而应当面向公众，接受全社会的广泛监督，同时，还应当设定合理的公示期限。

    成交后谁负责谁公示

    当前，我国不同地区政府采购规定的公示责任主体都不完全相同。监管部门是采购规则的制订者，再按规则组织公示事宜，并不很合适。监管部门的主要职责应当是制订规则，规则中只要明确公示的各项要求和审批的条件，采购人或采购代理机构按照要求组织公示，监管部门按照条件进行审批，分工合作，各负其责，才是最合适的办法。何况即使监管部门自己组织公示，也并不一定能够完全掌握项目是否适用单一来源采购方式，增加自身法律风险的同时，还增加了监管部门本已繁忙的工作量。对于集中采购目录内的项目，采购前的公示应由集中采购机构组织，集中采购目录外的项目，可以由采购人或采购代理机构自行组织。对于成交后的公示，则应当由单一来源采购项目的组织者负责，谁组织，谁公示。