2022年1月27日，财政部发布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）。110号令一经公布，引起业内广泛关注。笔者试从出台背景、主要内容、亮点三个方面浅谈对110号令的理解。

出台背景

中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）明确提出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。从宏观角度看，110号令的发布，将进一步推动政府采购制度改革的深化，加强对政府采购活动的监督管理，规范小额零星采购活动并提升其采购效率。

当下，集中采购机构的协议供货和定点采购为小额零星采购提供便利的同时也因缺乏专门的制度规范，暴露出一些问题。例如，部分供应商划分市场，影响公平竞争；给政府采购提供专供产品，导致产品采购价格畸高；参与设备采购项目时，以本机低价入围后，再提高后续耗材的价格等等。从现实需求看，110号令的出台对规范小额零星采购活动，提升采购便利度十分重要且及时。

主要内容

第一，框架协议采购的定义。110号令第二条规定，“框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。”

定义明确了框架协议作为一种新的采购方式，与公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等传统的政府采购方式不同，且主要体现在以下三个方面：一是适用范围不同。框架协议采购适用于多频次、小额度采购，不适用于单一项目采购。二是程序不同。框架协议采购具有明显的两阶段特征，第一阶段由集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。三是供应商范围不同。采用其他采购方式的，一个采购包只能确定一名中标（成交）供应商，而框架协议采购可以产生一名或多名入围供应商。

第二，框架协议采购的适用范围。一是集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的。二是集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的。三是集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定两家以上供应商由服务对象自主选择的。四是国务院财政部门规定的其他情形。考虑到实践的发展需要，110号令设置了兜底条款，便于后续财政部规定其他适用框架协议采购的情形。

在适用110号令时，由于框架协议采购的自身特点，要明确其适用情形，以免产生混淆，扰乱政府采购的正常秩序。对前述第一种适用情形，按规定要实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购。对前述第二种适用情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。同时，如果同一采购项目既符合框架协议采购的适用情形，也满足项目采购的条件，并无强制要求采用何种采购方式，一旦选择框架协议采购方式，就应当执行110号令的规定。

第三，框架协议采购的形式。110号令第四条规定，框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，并明确以封闭式框架协议采购为主。

封闭式框架协议和开放式框架协议要通过公开征集程序订立，二者的主要区别在于：一是入围阶段有无竞争。在封闭式框架协议采购中，确定入围供应商必须有竞争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供应商；在开放式框架协议采购中，供应商提出加入申请后，征集人会对申请文件进行审核，如果供应商符合资格条件，并对征集公告中的框架协议内容和付费标准进行了响应，就可以入围，不存在竞争和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封闭式框架协议有效期内，不能随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由不允许退出；而在开放式框架协议有效期内，供应商可以随时申请加入和退出。

110号令规定，框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情形可以采用开放式框架协议采购：一是前述框架协议采购第一种适用情形中，因执行政府采购政策不适合淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在三家以下，并且不适合淘汰供应商的；二是前述框架协议采购第三种适用情形中，能够确定统一付费标准，并且为了更好地向公众提供服务，需要让所有愿意接受协议条件的供应商都加入的政府购买服务项目。

第四，框架协议的订立主体。110号令第五条规定，框架协议主要由集中采购机构和主管预算单位订立。对于集中采购目录以内的品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议；集中采购目录以外的品目，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议。其他预算单位，如医院、高校等，确有需要的，经其主管预算单位批准，也可以作为征集人组织实施框架协议采购，并按照110号令关于主管预算单位的规定执行。同时，主管预算单位可以委托采购代理机构代理框架协议采购，采购代理机构应当在委托的范围内依法开展采购活动。

为贯彻落实《深改方案》，强化采购人主体责任，应对集中采购机构和主管预算单位加强内控管理，结合110号令规定建立健全相关内控制度和操作规程，在采购需求确定、采购实施计划编制、公开征集活动组织和框架协议履行管理等环节全面落实主体责任，具体包括：一是做好框架协议采购前期准备；二是加强需求标准的制定；三是科学确定最高限制单价；四是根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，合理确定框架协议有效期；五是开展框架协议履行管理。

第五，封闭式框架协议采购选择入围供应商的评审规则。110号令第二十五条规定，封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点来设置的，包括价格优先法和质量优先法。

价格优先法是指，对满足采购需求且响应报价不超过最高限制单价的货物、服务，按照响应报价从低到高排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法。如果产品的质量和服务标准明确、统一，就可以在满足这些要求的基础上，只围绕价格开展竞争，这是国际通行的竞争方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推动明确产品的需求标准。在第二阶段确定成交供应商时，采购人可以综合考虑质量、价格因素直接选择，也可以通过顺序轮候或者二次竞价的方式来确定。

质量优先法是指，对满足采购需求且响应报价不超过最高限制单价的货物、服务进行质量综合评分，按照质量评分从高到低排序，根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限，确定入围供应商的评审方法。货物项目质量因素包括采购标的的技术水平、产品配置、售后服务等，服务项目质量因素包括服务内容、服务水平、供应商的履约能力、服务经验等。质量因素中的可量化指标应当划分等次，作为评分项；质量因素中的其他指标可以作为实质性要求，不得作为评分项。值得注意的是，110号令对质量优先法的适用情形作了明确规定：一是有政府定价或者政府指导价，无法竞价的；二是对功能、性能等质量有特别要求的仪器设备。使用质量优先法应当在需求调查的基础上，结合需求标准科学确定最高限制单价和质量竞争因素。在第二阶段确定成交供应商时，可以不再竞争价格。

第六，供应商权益受损的救济途径。在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉。框架协议订立阶段，若供应商认为征集相关的文件、过程和入围结果使自己权益受损，可依法向征集人提出质疑，对质疑答复不满意或征集人未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。合同授予阶段，若供应商认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损时，可依法向采购人、采购代理机构提出质疑，对质疑答复不满意或采购人、采购代理机构未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。采购合同履行过程中产生的争议，按照合同约定和民法典等法律法规规定处理，不属于质疑和投诉范围。质疑、投诉的具体要求按照政府采购法及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》等规定执行。

呈现六大亮点

第一，确立了核心竞争机制。通过明确采购需求及其应符合的条件，增强评审的客观性和科学性。框架协议采购的两阶段程序，解决了协议供货、定点采购实践中的突出问题。

第二，明确了量价关系。集中采购机构、主管预算单位应当在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价，明确量价关系折扣，尽可能确保采购需求标准与最高限制单价相匹配。

第三，设置了供应商淘汰率。对封闭式框架协议供应商入围设置了不同淘汰率，一般不得低于20%。但对于采用质量优先法的仪器设备采购，由于没有政府定价、政府指导价，评审环节又未开展价格竞争，为更好地平衡质量与价格的关系，将最低淘汰率提高到了40%。

第四，禁止专供政府采购产品。供应商响应的货物，原则上为市场上已销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品，避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比。同时，要求货物项目的每个采购包只能用一个产品响应，避免多产品响应形成报价组合，干扰价格竞争。

第五，评估全生命周期成本。对耗材使用量大的复印、打印等仪器设备，引入全生命周期成本理念，要求供应商同时对三年以上约定期限内的专用耗材进行报价，并在评审时考虑专用耗材使用成本。

第六，引入外部竞争机制。当采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，而入围供应商又不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可将合同授予该非入围供应商。