【摘 要】政府集中采购作为我国政府采购的主要组织模式，在改革实践中面临着以下十对矛盾关系：规模和规范，效率和效果，服从和服务，程序和调控，价格和质量，执行和创新，协作和制约，京内和京外，目录内和目录外，货物、服务和工程。能否处理好这些关系直接影响着集中采购工作的成效和改革的进展。

    【关键词】政府采购；集中采购机构；十大关系

    政府集中采购是政府采购的主要组织实施模式，这种制度设计下，通过采购行为的集中，实现货物、服务、工程的使用主体与采购活动组织实施主体分离、制衡，达到分散采购权力的目的。集中采购机构作为这项制度的承载者，是政府与市场的连接体、改革震动的传导体、利益冲突的集合体。《政府采购法实施条例》的出台推进了政府采购法治化进程，重构了政府采购改革目标。在新的历史条件下，集中采购机构能否处理好对内、对外各种对立统一的矛盾关系，直接影响改革目标的落实和集中采购制度功效的发挥。

    一是规模和规范的关系。采购规模是政府采购工作的重要标志，它既体现着一定阶段政府采购法贯彻实施的力度和广度，也反映着政府采购制度的完善和健全。没有一定的规模，政府采购的制度优势就难以发挥，集中采购机构的权威性也难以确立。规模大了，意味着政府采购涵盖的单位多、范围广，采购人执行政府采购的意识也比较强。同样，只有规模上去了，政府采购的政策功能才能得到充分体现。几年来，政府采购规模持续增长，从全国范围看，政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2014年的17305亿元。但是与国外发达国家相比，我国政府采购的规模和比例仍然相对较小。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或占到当年财政支出的30%～40%。2014年我国GDP总量为63.6万亿元，财政支出为15.2万亿元，政府采购占GDP的比重仅为2.7%，占财政支出的比重仅为11.2%，现有规模与财政总支出及增长水平还很不匹配，政府采购工作还不能完全适应当前改革发展的要求。因此，扩大规模仍然是当前政府集中采购工作的重要任务。随着法律约束的增强，政治环境的改善，政府采购“应采尽采”的力度会进一步加大，越来越多的项目会纳入政府采购法制化轨道，政府采购的规模也会日益扩大。

    强调采购规模，不等于不要规范。什么是政府采购的规范？政府采购的规范就是政府所需要的货物、服务、工程按照法定的程序和要求予以实现，最大限度避免人为因素对采购活动的干扰。规范是一个相对标准，政府采购的规范是一个逐步完善的过程。改革初期更多是扩大公开招标，通过从程序上约束公开招标行为来规范整个采购活动。随着改革的推进，尤其是《政府采购法实施条例》的出台，非招标采购方式成为重点规范的对象，提高非公开招标的透明度也成为规范政府采购行为的重要内容。

    规模与规范是有内在联系的。规模的增长离不开规范作保障，没有规范的规模只能是量的积累，很难实现质的飞跃。同样，规范的提高也离不开规模作基础，没有规模的规范就失去了存在的价值。没有规模的规范是没有影响力的，没有规范的规模是没有生命力的。

    二是效率和效果的关系。追求效率是政府采购的永恒目标，也是所有政府管理活动的宗旨。所谓政府采购的效率，是指政府采购的工作速度、水平、质量和实效等，是讲怎么做的，重在指做事的方式。而政府采购的效果是政府采购活动产生的结果，是讲做得怎么样，重在关注最终成果。效率强调正确做事，效果强调做正确的事，两者对立统一，相辅相成。

    政府采购的效率和效果的关系之所以复杂，在于政府采购涉及采购人、集中采购机构和供应商等多个主体。政府采购的效果既包括财政资金的支出效果、政策目标的实现程度，还包括采购人对产品或服务的满意程度、供应商以及社会公众对政府采购的评价等多种因素。而政府采购效率的高低直接会影响到采购人、供应商以及社会公众对政府采购的评价，由此可见，政府采购效率本身就是影响政府采购效果的一个重要因素。

    政府采购效率和效果这种复杂的关系，决定了实现政府采购效率和效果辩证统一的重要性。这就要求集中采购机构在追求政府采购效果的同时，也必须高度关注采购效率。因为，实行集中采购后，采购活动经历了委托代理的过程，势必会带来一定效率的损耗，但集中采购机构充分发挥专业化优势，也会在很大程度上提升采购效率，例如为采购人提供专业化的产品及市场咨询服务，免去采购人自行做市场调研的过程；提供协议供货、定点采购这种便捷化的采购方式，为采购人提供更多产品选择空间等。

    总之，实践中，集中采购机构一方面要将采购效果放在第一位，严格执行国家的法律政策，确保各项采购目标的实现，还要充分考虑采购人、供应商的要求和利益，最大限度实现多赢。另一方面，要在保证采购效果的基础上，不断提高采购效率，进而取得更好的采购效果。

    三是服从和服务的关系。集中采购机构的职能最终体现在政府采购制度功效的发挥，这种作用的发挥是通过为各部门广大采购人提供服务而体现出来的。政府采购活动必须服从国家大局，发挥政策导向功能。同时，政府采购的基本职能是为政府部门的正常运转提供保障的，这就决定了政府采购本质上是一项服务性工作，为采购人提供优质服务是政府采购工作的根基。

    集中采购机构在采购活动中扮演着重要角色，一手连着国家，一手连着采购人，如何将服从国家政策和服务采购人有机连接起来是一项考验。集中采购机构要做到“要什么有什么”，通过丰富的、多样化的产品为采购人提供最好的服务，但不是“想要什么有什么”，不能无原则一味迎合采购人。尽管从根本上来讲，国家和采购人的利益是一致的，但在某些局部，又存在着利益冲突。例如，国家要求采购节能、环保、自主创新产品，采购人更愿意采购物美价廉的产品；国家要求扶持中小企业，而采购人往往对中小企业难以信赖。采购中心处在利益平衡点上，既要从国家大局出发，严格落实国家的政策规定，又要为采购人提供良好的服务，维护采购人的合法权益。只有服务水平提高了，采购人满意了，才能更好地发挥政府采购的政策功能。但是，一旦国家利益和采购人的要求发生冲突，作为集中采购机构，理所当然地要坚决执行国家政策法令，维护国家利益。只有坚持这一准则，政府采购的服务才能上升到一种更高的境界。

    四是程序和调控的关系。遵循严格的程序，是政府采购工作能够顺利进展的重要保障。所谓政府采购的程序，是指按照政府采购的法律、法规所确立起来的一套规范体系。而政府采购的调控，是指在既定的程序下，对采购流程中的不同环节进行有效的调节和控制，使政府采购活动按照既定的目标和价值取向顺利进展。

    目前，政府采购程序执行中最大的问题是，由于法律本身不健全，导致执行的结果偏离了程序所设定的目标，甚至有悖于法律的基本精神。比如，采购活动中经常会出现采购人干预评标、专家评标有倾向性、供应商恶性竞争等现象，以至于项目被废标。这些问题不仅影响了政府采购活动的顺利进行，更影响到了政府采购的公信力。同时，由于集中采购机构受职能定位所限，对于采购活动中的不规范行为缺乏有效制约手段，致使有些采购活动陷入僵局。

    作为采购项目的组织实施主体，集中采购机构要发挥主观能动性，积极履行执行中的管理权，对采购流程中的重点环节实施有效的监督和调控。这种调控要依靠机制，而不是简单地依靠人。例如，细化评标办法，减少专家自由裁量权；建立专业评标室，对采购活动实行全程监控，强化评审现场人员的自我约束；对采购需求进行公示论证，防止“带病”项目进入采购程序。一方面严格执行现有的政策规定，把握采购程序，不出漏洞，不留死角；另一方面，在一些政策盲点上，建立有效的制度约束机制，最大限度地从内部和外部两方面防止违规，实现对采购程序重点环节的有效调控。尤其是随着《政府采购法实施条例》颁布，政府采购由程序导向向结果导向转变的改革目标以及集中采购机构专业化发展定位都愈加清晰，集中采购机构要熟练掌握政策，灵活运用规则，积极发挥在执行层面的调控作用，最大限度确保采购结果公平公正。

    五是价格和质量的关系。政府采购的价格从本质上讲是由价值决定的，并要受到市场规律的支配和影响。在采购活动中，价格问题常常是最敏感，也是最核心的问题之一，采购价格也受到了社会普遍关注。政府采购的产品质量，是产品满足采购人各种需求的特性综合，包括产品性能、配置、服务等多种因素。对于某些产品，甚至还要看是否是厂家原装货，预装的是否是正版软件等。

    政府采购的产品质量直接关系政府管理活动正常运行。如果质量出现问题，不仅会影响政府采购的声誉，也会对采购人造成一定损失。由此可见，产品质量对政府采购工作至关重要。同时，政府采购法明确规定，集中采购的采购价格应低于市场平均价格。这就要求集中采购要通过发挥规模优势，获得良好的采购价格。因此，在处理质量和价格的关系时，坚持质量优先、价格合理是必须遵循的准则。

    解决价格问题的核心是要增强价格的灵活性，使政府采购价格能够及时反映市场价格，甚至优于市场价格，而方法就是借助市场的力量。近几年，通过实行批量采购、开发网上商城、与电商对接等方式，政府采购价格问题得到了很大改善，但还需要进一步探索政府采购价格与市场价格的联动机制。政府采购强调质量的优先地位，并不意味着政府采购要买档次最高的产品，而是以满足政府公务活动的需求为标准。在这个前提下，追求产品最高的性价比，以体现政府采购的优势。

    六是执行和创新的关系。政府采购的执行是指将法律、法规以及相关政策规定的内容付诸实施的活动。而政府采购的创新是指将创造力运用到采购活动中，并不断产生新的理念、方法以及对原有制度不断完善的过程。

    就政府采购的执行而言，不折不扣地执行现行的法律、制度是集中采购机构必须遵循的原则，所有采购活动都要依法、依程序开展，凡是与法律规定不相符的做法，都必须纠正，这是集中采购工作的前提和基础。就政府采购的创新而言，对政府采购的发展也会产生重要的影响。政府采购立法先于实践，在当前法律体系不够健全、实践不很充分、经验比较缺乏的情况下，创新的重要性更加凸显。创新是发展的不竭动力，要以创新的、与时俱进的精神开展工作，不断探索政府采购新的工作方法和管理模式，把握政府采购的时代脉搏，认识政府采购的内在规律。但集中采购的创新有一个基本前提，就是不能与法律相冲突。集中采购机构的创新应把握三个基本原则：首先，创新不是为了图虚名，而是以推进工作为出发点；其次，创新要有利于维护公开公平公正；再次，创新以制度的形式呈现，个人创新得到共识后要上升为中心规则，因为制度创新更能体现政策公允性，更能强化政策执行力。结合当前政府采购中存在的突出问题，集中采购机构的创新应集中在两个方面：一是运行机制创新，改变目前来一单做一单手工操作的方式，更多运用标准、规则和机制去采购，真正实现集中采购的规模优势；二是管理手段创新，充分借助电商等网络资源，增加市场化管理手段，更加注重对现有采购数据的梳理和运用，采用大数据理念和方法，总结采购规律，为决策部门提供实践依据。

    七是协作和制约的关系。政府采购活动是涉及多个行为主体的互动过程，在一定的制度框架下，每个主体发挥着不同的作用。因此，协作就成为政府采购活动最重要的特征之一。具体来说，采购人是采购项目的使用主体，采购中心是采购项目的实施主体，供应商是产品和服务的提供主体。任何一个采购项目的实施都离不开三方主体的共同参与和有效配合。

    同样，建立政府采购制度的初衷就是从约束和规范人的行为开始的。强化政府采购各方主体之间的相互制约，成为实现良性政府采购的最重要的途径。尤其是采购人和集中采购机构之间，随着采购权的让渡，两者天然形成了相互制衡的关系。采购各方主体在采购活动中扮演的角色和承担的使命是有差异的，采购中心要维护国家利益，采购人要满足自身需求，供应商要获取合理利润。这些差异决定了政府采购的制度设计必须具有内在的相互监督、相互制约的工作机制，维护各自的相对独立性。

    政府采购的协作和制约是对立统一的。表面上看，二者之间有一定的冲突和矛盾，但在实际工作中，是你中有我、我中有你的关系。也就是说，在协作中加强制约，在制约中体现协作。但从政府采购制度的内在要求来讲，强化制约，确保财政资金的合理使用是其最主要的目标。在这个前提下，要最大限度地体现协作精神，实现和谐采购。

    八是京内和京外的关系。京内单位是政府采购的主力军，是政府采购规模的主要来源，因此，是集中采购机构的主要服务对象。同时，京外单位的重要性也不可忽视。一方面，虽然京外单位采购需求较为零散，但由于单位数量大，需求总规模仍相当可观，甚至超过京内单位的需求总量；另一方面，由于京外单位遍布全国，涉及面广，其政府采购工作的好坏对政府采购声誉有着很大影响。

    京内单位和京外单位政府采购工作是相互促进的。京内始终是根基，是集中采购机构做好京外采购工作的基础。只有和京内单位的工作关系理顺了，才能依托京内单位对系统内的京外单位实行归口管理。同时，如果把京外单位的采购工作做好，反过来也能有效地促进京内单位的采购工作。今后，在做好京内单位政府采购的基础上，要进一步强化京外单位的政府集中采购工作。首先要消灭空白点，对于具备条件但还没有执行政府集中采购的京外单位，要争取执行；其次要生根开花，对于已经执行了的，要进一步强化，扩大范围，加大力度。

    做好京外单位政府采购工作应该把握两个基本原则：一是要注意政策的灵活性，给京外单位更多的自主权，要更多地通过集中采购机构良好的品牌吸引京外单位自愿选择服务，而不仅仅依靠硬性规定；二是要因地制宜，要根据不同地域的市场环境以及当地政府集中采购机构的实际情况，选择不同的管理模式。

    九是目录内和目录外的关系。政府集中采购目录是由政府部门颁布的执行集中采购的品目范围，纳入目录的项目必须执行集中采购。目录内项目采购是集中采购机构的本职工作，必须要做好，在此基础上，才能谈目录外项目采购。多年来，不少集中采购机构接受部委委托做了很多具有一定社会影响力的目录外项目，涉及救灾物资等公益性项目以及居家养老服务等政府购买服务项目，积累了丰富的实践经验，也为集中采购赢得了较好口碑。

    目录内采购和目录外采购是相辅相成的，通过目录内项目采购，积累了大量的采购经验，这是做好目录外项目采购的基础。同样，目录外项目采购经过实践探索，证明适合由集中采购机构统一组织实施，也可以被纳入政府集中采购目录，强制实行集中采购。例如，视频会议系统采购由于需求集中，采购人委托量比较大，集中采购机构在多年实践中积累了丰富的采购经验，最后被政策制定部门纳入政府集中采购目录。

    十是货物、服务和工程的关系。货物、服务和工程构成了政府采购的主要对象。对于多数集中采购机构来讲，货物采购是这几年工作的主要内容，多年的货物采购实践积累了大量的招投标工作经验，为进一步做好服务和工程采购奠定了坚实基础。但同时，也应该看到，服务和工程采购比重依然过低，这也成为政府集中采购规模进一步扩大的制约因素。从货物和服务、工程采购的关系来讲，货物采购是集中采购工作的基础，服务和工程采购是集中采购工作的深化，只有三者协调发展，改善目前采购结构失衡的状况，才能为政府采购创造更大的发展空间。

    就服务采购来讲，政府部门所需服务涵盖面广，政府采购法为服务的定义是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，这是一个无限概括的表述，《政府采购法实施条例》也进一步明确了政府采购的实施范围，除政府自身消费以外，公共服务等更广领域都属于政府采购范围。但目前通过政府集中采购方式实现的还仅限于保险、加油、印刷等以政府自身消费为主的传统项目。随着行政体制改革以及机关后勤社会化改革的深入，越来越多的服务项目将会逐渐通过政府采购的方式在社会上择优选择。例如，对于城市规划、园林建设、城市垃圾处理以及国有企业经营权和公共事业管理权等服务项目，都可以通过政府采购的方式向市场和社会对外承包。

    就工程采购来讲，政府采购作为一个制度的产生是从工程开始的，真正能够影响社会公共生活，同时政府又可以有效掌握采购需求的就是工程。但由于各种历史原因，大量的基础建设工程项目一直游离于政府采购管辖之外，从全国政府采购情况来看，工程采购所占比重还非常有限。如果工程采购不纳入政府采购，政府采购就是“抓小放大”，这项制度所承载的各种政策功能也就难以实现。