案情回顾

    某地规定，采购文件发布前须经监管部门审核。采购人委托社会代理机构组织实施一个政府采购公开招标项目，当制作的招标文件经监管部门审核通过后，代理机构将招标信息发布在省级财政部门指定网站及本地公共资源交易中心网站。随后，该项目正常开标评标，但在中标结果公示期间，有投标人认为采购过程存在“暗箱操作”嫌疑，便直接向监察部门举报。监察部门立案调查后发现，招标文件确实有违法违规条款，并认定监管部门工作人员在审核招标文件环节监管不严，存在失职行为，给予通报批评处分。

    引出问题

    采购文件存在违法违规条款，责任方到底是谁？监管部门又该如何监管采购文件？

    案例分析

    本案中，监察部门并没有查出举报者所称“暗箱操作”行为，但在延伸调查时，却发现采购文件存在一些不合理条款，在进行问题定性和责任认定时，又了解到监管部门的职责：“履行政府采购工作的日常监管职能，交易前负责审查政府采购方式、采购公告、采购文件等。”既然负责审查采购文件，相关的审核人员也就成了责任人，按照“谁审核谁负责”的原则，违法违规问题没有审查出来，当然就是监管失职，监管人员被问责也就难免。但这样的处理结果对监管部门是不公平的，即使有责任，也不应承担全部责任。问题的关键在于采购人或代理机构借监管部门事前审核采购文件，使本来很清晰的责任主体变得模糊，既转移了责任，又逃脱了处罚。

    事实上，监管部门事前审核采购文件的职责，相关法律规章并没有规定，基本上是地方规范性文件提出的要求。一些监管部门认为，为了防止发布出去的采购文件出现问题，可以借助事前审核制度，将采购文件中存在的问题提前纠正，出发点是好的。但仔细分析，采购文件的专业性很强，不仅包括一些法律规定的资格条件，还涉及采购人针对项目提出的特殊需求，以及项目技术参数等内容，这就要求监管人员必须具备各行各业的专业知识（显然这不太现实），否则无法保证采购文件的合法合理性。所以，事前审核采购文件造成的结果是：发现问题只是纠错，没审查出来就成了揽责。

    还有一种观点认为，事前审核采购文件和问题处理没有直接关系，审核通过，并不等于发出去的采购文件没有问题，事后依然可以处理。这就容易产生矛盾：对于采购人或代理机构来说，只要审核通过的采购文件就没有问题，即使以后发现问题，也不再是他们的责任。两方不同的观点会带来处理时责任不清，最终找不到明确的责任主体。比如本案中，如果供应商不是向监察部门举报，而是向监管部门投诉，又会是什么情况呢？可以想象，即使采购文件真的有问题，也不会有人受到处罚，结果很有可能是取消中标结果，重新组织采购。

    对策建议

    为了实现对采购文件的预防式监管，监管部门的重点应是完善规则。比如采购人或代理机构制作的采购文件不仅要加盖单位公章，还要有采购单位经办人（代理机构项目经理）本人签字，公开招标的项目还要有专家论证书，只需核实这些要件是否齐全，就能发布采购信息。制定这样的规则，一是能够保证采购责任主体始终很明确，不管采购文件在哪个环节出现问题，监管部门都能介入调查，依法进行处理；二是采购人或代理机构能够明白自己应承担的责任，再没有转嫁的可能，就会在制作采购文件时严格依法依规，不再存有侥幸心理。

    灵活运用多种方式，包括法规政策宣传、处理投诉、项目定期抽查等，以充分发挥监管职能。一是要通过多渠道告之采购人或代理机构，作为责任主体，应保证采购文件的合法合理性，否则会承担法律责任和受到相应处罚。二是采购文件发布的同时向监管部门备案，在采购过程中，监管人员通过处理供应商投诉，若证实采购文件仍有违法违规内容，责令采购人或代理机构进行修改，造成重大影响的，还要追究有关人员责任。也就是说，对采购文件的监管是指依法处理存在的问题，而不是简单地纠正错误，要让供应商明白，处理处罚不仅只针对他们，还包括采购人和代理机构。只有供应商的质疑投诉渠道畅通了，才不会再向其他部门反映问题。三是监管部门应定期抽查采购项目，发现问题及时处理。监管工作是一件得罪人的事儿，如果抱着一种中庸心态，结果可能就是自己背黑锅。