随着政府采购制度实践的不断丰富，《政府采购法》关于供应商投诉处理期限的规定，日益成为财政部门依法行使政府采购监督管理权的掣肘，甚至成为投诉处理的风险节点，难以适应实践需要。但现行法律的原则规定，客观上又留给下位法充足的立法空间，为政府采购供应商投诉处理期限制度的补充完善提供了可能。在法律基本原则和精神的指导下，深入分析政府采购管理需要，总结投诉处理实践经验，《政府采购法实施条例》可以进一步明确投诉处理期限的具体适用情形，维护政府采购法律权威。

    财政部门处理投诉遇两难境地

    《政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称20号令）第二十条也作了基本相同的重申。但对政府采购供应商投诉处理期限具体如何计算、是否存在例外情形等，法律和规章均未涉及，这就给监管部门之后的执法造成了困扰甚至是法律风险。实践中发生的两个案例，或可佐证这一判断。

    案例一： 12月20日，某财政部门收到投诉人对某网络平台改造项目的投诉，反映中标供应商在此前的政府采购活动中存在重大违法事项，不具备投标资格，要求取消中标结果。按照规定，财政部门应当于次年1月31日前作出投诉处理决定。财政部门调查发现： 2月24日，该中标供应商因串通投标违法行为，被项目所在地财政部门施以行政处罚，但处罚决定经当事人提起诉讼，一审法院于8月31日判决予以撤销。项目所在地财政部门不服一审判决提起上诉，二审法院已于11月27日立案。

    由于被投诉中标供应商之前受到的行政处罚尚在诉讼、且在本投诉处理规定期限之前难有结论，负责本次投诉处理的财政部门面临两难：在原行政处罚决定存在明显争议、法院未有明确判决的情况下，按期作出投诉处理决定无疑将面临事实认定错误的法律风险；等待诉讼终结后再予处理，将直接违反投诉处理期限的规定。

    经多方会商，财政部门在久等法院判决无果的情况下，于次年1月29日复函告知投诉人：该投诉事项将于二审法院判决结果公布后再依法处理。投诉人认为财政部门的复函没有法律依据，遂申请行政复议。

    案例二：7月29日，某财政部门受理供应商对某高校解调器设备项目的投诉，称中标供应商有虚假应标嫌疑，请求重新对其投标文件响应情况进行论证和核查。财政部门于次日分别向投诉人和中标供应商发出协查通知，要求双方限期如实作出说明并提交相关证明材料。

    8月13日，财政部门组织该项目原评标委员会对采购文件和双方提交的相关资料进行复核论证，发现难以作出明确判断。财政部门再次要求双方进一步提交相关证据材料，并于8月22日组织两家供应商当面质证。由于投诉处理的审查过程复杂、耗时多，难以按期作出处理决定，财政部门在征得双方同意后，于9月5日书面通知将该案投诉处理决定延期10个工作日（法定期限应为9月7日前）。9月16日，财政部门作出投诉处理决定，各方当事人均无异议。

    上述两个案例的共同之处在于：受到客观条件的限制财政部门无法在法定期限内作出投诉处理决定，财政部门为此均书面通知当事人延期作出决定。但不同在于：案例一中财政部门被申请复议，案例二财政部门延期通知得到当事人认可。这种结果反差折射出一个现实的法律问题：投诉处理期限能否延期？财政部门面临的两难境地，无疑对投诉处理期限制度的完善提出了迫切的立法需求。

    实践要求投诉处理期限规定应完善

    上述两个案例中，按期作出投诉处理决定，对财政部门而言已成为难以完成的任务。在具体法律依据不足的情况下，监管部门依据与当事人的协商而非明确的法律规定延长期限，又极易引发法律层面的质疑，削弱监管行为的合法性。财政部门处理投诉遭遇的两难境地表明：《政府采购法》在投诉处理期限的规定上有待完善。主要原因在于：

    一是我国政府采购制度的建立和发展本身属于立法先导型，立法时政府采购制度试行的时间尚短，缺乏完善的制度体系和理论支撑，对政府采购供应商权利救济工作更是缺少必要的实际经验，在政府采购供应投诉处理制度的具体设计上，无法从实践经验和需求中获得有效的立法资源，从而导致投诉处理期限立法难以适应后续政府采购实践的发展。

    二是根据行政法基本原理，行政相对人对具体行政行为，只需提出不同意见即可依法启动复议、诉讼程序。相反，具体行政行为的合法性，行政机关则负有全部证明责任。因此，财政部门在作出投诉处理决定之前，应当进行全面、审慎地调查和收集证据，查清全部案件事实，在此基础上依据有关法律作出处理决定。而我国政府采购立法是在行政法思路下的经济立法，一方面将投诉处理行为列入法定具体行政行为的范畴，强调财政部门的行政主体地位，赋予当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利；另一方面，又在具体程序上试图将财政部门的投诉处理行为界定于居中裁决的地位（20号令要求投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员等应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料）。这种错位就导致政府采购监督管理公权力与政府采购当事人私力救济在政府采购投诉处理程序上的混淆，进而导致现行法律在投诉处理程序上着墨不多，投诉处理期限规定待完善。

    三是随着政府采购规模提升、范围扩大、领域拓展和专业性增强，以及现代法治对行政行为合法性标准的提高，财政部门为完成法律赋予的职权，首先需要明确在投诉事项中涉及的事实是什么，书面审查已经不适应实际工作需要，对一些案情复杂、调查事项较多甚至需要鉴定的投诉事项，财政部门面临的调查取证任务更重、处理更棘手，难以在三十个工作日内审查完毕并作出决定。

    引入“期间中止延长规则”完善立法

    尽管从执法的角度，《政府采购法》关于投诉处理期限三十个工作日的规定过于严苛，导致财政部门在投诉处理活动中遇特殊情形时无法在法定时间内完成。但从立法的角度，法律的原则性规定也留有充分的立法空间，为后续立法及下位法的补充完善提供了良好的条件。

    根据《立法法》第五十六条和《政府采购法》第八十七条的授权性规则，国务院为执行法律的规定，可以根据宪法和法律制定行政法规。《政府采购法实施条例》作为行政法规，在充分总结实践经验和问题的基础上，即可对投诉处理期限提出更具适应性、操作性的解决方案。

    《政府采购法实施条例（征求意见稿）》第七十五条"补正投诉材料所用时间不计入投诉处理期限"和第八十一条"财政部门在处理投诉中，需要取得相关证明、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在投诉处理期限内"等相关规定，无疑在这方面作出了积极努力，但参照刑事、民事、行政诉讼等制度中有关期间的规定，仍有完善的余地。在尊重和坚持政府采购供应商投诉处理期限三十个工作日法律规定的前提下，对投诉处理期限的具体适用可从以下几个方面考虑完善：

    期间的起算 细化《政府采购法》第五十六条财政部门"收到投诉后"的具体界定范围：当事人投诉不符合法定形式要求的，财政部门可以通知投诉人在指定时间内补正，投诉处理期限从补正完成之日起计算；投诉处理改变管辖，即当事人向无管辖权的财政部门提出投诉请求，经告知后向有管辖权的受理机关提出的，投诉处理期限自有权处理的财政部门收到投诉之日起计算。

    期间的延长 通过规定期间延长的具体情形，赋予财政部门根据案情在投诉处理期限适用上的自由裁量权，满足复杂的执法实践。同时为了防止财政部门滥用延长权限，损害当事人权益，应从实体、程序和次数方面对其自由裁量权加以规制：实体方面，仅限于投诉事项涉及面广需要向多方当事人调查、需要跨省级行政区域调查的投诉事项；程序方面，延长投诉处理期限必须履行必要的批准程序，并依法告知相关当事人；次数限制方面，经本机关主要负责人批准可以延长十五个工作日，经上级财政部门批准可以再延长十五个工作日，最多延长两次。

    期间的中止 主要规定出现法定事导由、导致投诉处理工作无法继续进行的，可以中止投诉处理程序并告知相当关当事人，待中止情形消失后继续计算投诉处理期限。如财政部门为处理投诉事项必须调查的政府采购当事人有法定事由（出国、人身自由受到限制、自然人死亡继承人未确定、法人发生破产、合并、重组等）无法接受调查导致财政部门调查取证工作无法进行的，投诉理处理的事实认定依赖于其他行政、司法机关作出裁决而裁决尚未作出的等等。

    期间的扣除 投诉处理过程中，某些调查取证工作所需时间财政部门无法控制、难以避免的，不计入投诉处理期限。如"征求意见稿"已经明确的"需要取得相关证明、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的"，再如财政部门要求投诉人在指定时间内提供有关证据而投诉人逾期提供的时间，有关法律法规的含义或适用不明需报请有权机关解释、有权机关作出解释之前的时间，投诉处理过程中需向当事人公告送达有关文书的公时告时间等等。

    同时，必须考虑相关情形对投诉处理顺利进行产生重要影响、以致无法按期作出决定的实质性要求，即上述情形应当达到所需时间在五个工作日以上的，方可不计入投诉处理期限，避免期限计算过于零碎。

    当然，以上四个方面只是思路性建议，具体适用情形需结合政府采购工作实际，广泛听取实务部门的意见并充分论证后再作厘定。