近日，某位政府采购业内人士反映了一个关于项目分包的问题：某公开招标项目被分了若干包，但在招标时，其中有几包的投标供应商不足三家，因而采购方要求变更釆购方式。那么，政府采购项目是否可以分包？如果可以，又该怎样分包？就这些问题，业内的实务专家纷纷发表了个人观点。
法律并未禁止分包
政府采购法第四十八条对招标后的分包做了明确规定，“经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。”但是，记者发现对招标前的分包问题，政府采购法及其他政府采购法规并无相关规定。
法律既然没有禁止分包，那么是否意味着政府采购实践可以遵循“法无禁止即可行”的原则？
南开大学法学院教授何红锋对此问题作了解释：“‘法无禁止即可行’的原则只适用于民事行为，在行政行为领域，政府机关和其他具有行政职能的机构，比如政府采购中心，则必须依据法律的规定作为，即法无规定不可行。分包行为属于民事行为，所以适用此原则，但是相关法律法规要对分包作出规范性要求，防止不经许可随意分包、转包等行为发生。所有的行为规范不可能都囊括于一部法律之中，政府采购法律即使没有相关规定，但《建筑法》《招标投标法》等均作了分包的规定，符合条件的应该严格依照执行。”
不得规避公开招标
事实上，分包在政府采购招投标的过程中已经被广泛应用。那么，在相关法律法规对此尚无原则性规定的条件下，怎样做才是合理分包？
上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢认为：“项目如果有多包件可拆分招标，但以不得回避公开招标为限。”
安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉对本地分包实践作了说明：“部门（含项目）预算一旦批复是不能随便动的，实施政府采购只是实现预算的一个过程，它是原项目预算指标实物化的转换，为保持项目的完整性，采购人不得提出分包采购。只有计划审核部门在审核时或集采机构在实施前，根据项目需要才能分包。”
上海市政府采购中心马正红归纳了合理分包的适用范围：工作量大和工期紧的大型项目、采购项目的专业要求、采购项目的管理要求、同一专业的特别要求、体现政策要求。
中国发展研究基金会项目官员、助理研究员宋雅琴补充道：“在执行一些具体政策时，分包还应有一些限制。比如，出于鼓励中小企业的政策，给予中小企业的合同，是不能再分包给大企业的。否则就是对政策实质性的背离。”
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