非招标采购是指以公开招标和邀请招标之外的方式取得货物、工程、服务所采用的具体方法。包括竞争性谈判、单一来源、询价采购等方式。《政府采购法》第二十六条虽然明确规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。但在某些特殊情况下，招标方式并不是最经济的，需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额以下的大量的采购活动，也需要明确采购方法。

    《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）对三种非招标采购方式进行了全面、系统的规范，并进一步细化和完善了采购方式的运用及操作程序。但是，业界人士认为，对于单一来源采购方式的运用，还存在一些细节问题。其操作性还不强，无法形成统一、规范的操作模式，需要出台专门的管理办法来规范单一来源采购方式的运作。

    无公平 无竞争 无效益

    单一来源采购是指采购人只向唯一供应商直接采购的方式，也称直接采购。之所以采用单一来源采购方式而没有竞争性，并不是说采购对象不适用或没有达到竞争性招标采购的标准，而是因为采购对象只有唯一的一家供应商，除此之外，别无选择，因此它是在特定的情况下采用的特殊采购方式。

    单一来源采购方式是一种无奈选择的采购方式，它没有公平、没有竞争，没有效益，供应商占有完全的主动权，采购人只有被动地选择。因此各国和国际组织都制定了严格适用条件，只有符合相关条件，才能采用单一来源采购方式。但单一来源采购方式的使用也可以解决其他采购方式不能解决的问题，如采购专利、专有技术等，以此来支持技术创新。

    然而，在实际工作中，少数人为了一己私利、达到某种目的或图省事，将应该采取公开招标方式的采购项目申请改为单一来源采购方式，而将违法采购合法化。笔者认为，必须针对单一来源采购方式的运用出台专门的管理办法，以规范单一来源采购方式的运作。

    国际组织规定六种适用情形

    单一来源采购方式缺少竞争与监督，容易滋生腐败，为防止滥用，国际组织和各国都对适用条件进行了规定。有关国际组织政府采购规则对适用单一来源采购方式条件有如下几项规定。

    其他充分竞争方式采购失败 世界贸易组织（WTO，以下简称“WTO”）《政府采购协定》（GPA）和欧盟《政府采购指令》都规定，在采用其他充分竞争方式进行采购而失败，即无人投标、作实质响应的供应商不合法定数量等原因，且再次招标也可能没有合格供应商，则可采用单一来源采购方式。

    采购标的单一而无替代可能 采购人采购的标的由于技术、工艺或专利保护等原因，只有特定或少数以及唯一的供应商可提供，且无法代替，可将其直接授予唯一供应商。

    附加合同或跟进式重复采购 WTO《政府采购协定》、联合国《采购示范法》、世界银行《采购指南》、欧盟《政府采购指令》都作了明确规定，为了保证供应产品和服务的连续性、一致性、兼容性，采购人可以在原供应商处，采购其合同价款不超过原合同总额最高50%的产品或服务。这种采购包括添购补充、主合同之外的附加合同完善和不同采购人在相隔不长时间内采购同一标的的产品或服务。

    用于研究、实验和开发合同 WTO《政府采购协定》、联合国《采购示范法》、欧盟《政府采购指令》等都对采购人与供应商订立的旨在进行研究、实验、调查或开发工作合同的适用条件进行了规定。这类合同具有长期合作的特点，采购人与供应商可能长期合作，需要确立比较稳定的合作关系。

    紧急状态无法满足时效需求 对于紧急状态下，因采用其他采购方式而无法满足采购人急需时，国际组织的政府采购规则都有相关规定，为了满足这种需求可以采用单一来源采购方式。

    设计竞赛和军事、国家安全 WTO 《政府采购协定》和欧盟《政府采购指令》还规定，在采用招标方式的设计比赛中，凡符合资格条件的，通过比赛独立评判团体评定的获取者，即使是唯一获奖者，采购人也可以直接授予合同。同时，国际组织的政府采购规则还对涉及到军事、国家安全的采购可采用单一来源方式采购。

    法律及部门规章限定适用条件

    我国《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源采购方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。

    我国《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）第三十八条规定，属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括：

    （一）采购人、采购项目名称和内容；（二）拟采购的货物或者服务的说明；（三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明；（四）拟定的唯一供应商名称、地址；（五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称；（六）公示的期限；（七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。

    规范界定相关词条

    我国《政府采购法》和《政府采购法实施条例（征求意见稿）》都没有对《政府采购法》中三种情形的有关词条进行详细解释和界定。因此，在实际操作中，人们都是依据各自的理解在执行，其自由裁量权较大，也容易使人钻法律的空子。需要进行规范界定，执行统一的模式。

    “唯一供应商”

    《辞海》对“唯“的解释为“独”、“只有”之意。而以“唯一供应商”之理由申请采用单一来源采购方式，则要看采购标的物在什么范围的“唯一”和谁来鉴定“唯一”。什么范围？肯定应该是以全国范围，而不是采购人所在地的范围。其鉴定也不是由采购人自己说了算，而是要经过采购标的物方面的专家通过论证，确定在全国范围内，没有其他可替代、可选择的方案。

    “紧急情况”

    《政府采购法》在“紧急情况”前面加了一个定语，即“不可预见”。何为“不可预见”？是人们事先不能意识和料到，还是人类认知水平的局限。所谓紧急情况是指必须立即采取行动、不容许拖延的状况。对此，其理解为，因人的认知能力的局限性，造成对事物发展的规律性认识不足，不能事先意识和料到事物的进展所形成的不容许拖延的状况。而这种状况只有大型流行疫情、非自然因素所造成的大型灾难事故等，也就是出现紧急情况也非归因采购人的原因。

    而因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，本身就不在《政府采购法》调整的范围内。所以应将紧急情况进行概括式的罗列。

    “一致性或者服务配套”

    事物是发展的，人的认知也在不断提高与进步，一个方案不能把后面的事全部预料到，但起码要有前瞻性和预见性。对于政府采购中的“一致性或者服务配套”是指产品的前后一致和相互配套成一体，其目的是优化结构、更好地发挥功能。但不管如何，其后期的采购不能“超过原合同采购金额的百分之十”，这里就没有主产品与配套产品之分。

    但这也要有一个限制，不能在同一项目中多次反复采用此方式，不然属于化整为零或“以小拖大”，规避公开招标。同时也要防止打着“一致性或者服务配套”的旗号，逃避监管。

    严格采购程序

    虽然，74号令对单一来源采购方式的运用及程序有了相应的规定，但其操作性还不强，无法形成统一、规范的操作模式。

    尽管单一来源采购方式是采购人与唯一供应商之间的交易行为，但为了规范这种采购方式，尽量避免腐败现象的发生和节约财政资金，我国《政府采购法》也对单一来源采购方式的运用提出了原则性意见，即：采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。政府采购的基本原则是公开透明原则、公正原则、诚实信用原则、经济效益原则和维护国家社会公共利益的原则。这也是所有政府采购方式和采购活动必须遵循的原则，在这个基本原则下，即使是别无选择的采购，也要在保证采购项目质量和合理价格的前提下实施采购。供应商不可漫天要价，采购人也不可慷国家之慨。笔者认为，为了规范单一来源采购方式，应制定几项原则性的程序。

    审核单一来源采购方式

    对于达到了招标采购方式限额标准的采购项目，采购人需要改用或只能采用单一来源方式采购的，需要向政府采购监督管理部门申报，申报时应说明只能采用单一来源采购方式的理由。

    进行公示

    74号令对单一来源采购方式的公示内容、公示期限、公示媒体都作了较为明确的规定。但笔者认为公示的内容还应该包括采购价格。

    组织论证

    对于大型或影响大、社会关注度高的采购项目，采用单一来源采购的，对“只能从唯一的供应商处采购”等要求还需组织第三方或相关部门进行论证。各地可以依据本地的实际用概括式方式规定一个标准，凡达到该标准的都得组织第三方进行论证。

    拟定采购方案

    虽然是向唯一的供应商进行采购，但招标采购单位也应拟定采购方案，打有准备之仗。采购方案应包括领导小组、采购人员分工、与供应商谈判的程序与重点、能够接受的价格底线、合同执行情况、验收、争议仲裁等。

    协商

    市场经济情况下的供应商追求利润最大化，供应商知道没有竞争，可能漫天要价，招标采购单位应在对市场了解的情况下，与供应商进行协商，达成一个公允的价格。在谈判中要作好详细的记录。

    虽然单一来源采购是一对一的，但并非只有卖方（供应商）说了算，也不是由采购人一人操作。《政府采购法》明文规定了采购人与供应商应该遵循的原则。所以，采购人更应注意单一来源采购方式，也应成立相应的组织来实施。

    在协商的过程中，先谈价格、再谈服务。在单一来源采购中，价格是重要的因素，因为主动权在供应商，所以不能由供应商说了算，不同的理由可采用不同的方式计算价格。如“唯一性”的可参考市场媒体价，在此基础上考虑政府采购的平均节支率来与供应商谈判。而“一致性或者服务配套”的，则以上次采购的价格为依据，以物价指数为参考系，考虑批量采购因素，再计算出合理价格。采购人只要有根有据，供应商是会接受的。一旦供应商漫天要价，那只有被动接受，采购人只有将其采购结果进行公示，让所有的采购人都知晓该供应商的行为，今后在与该供应商打交道过程中要谨慎、提防。

    公布成交结果

    采用单一来源采购方式更需要信息透明公开。公布成交结果的目的有两个，一是让社会监督采购人，看采用单一来源采购方式是否恰当；二是让社会监督供应商，看供应商是否诚信经营。

    五举措加强管理

    由于单一来源采购方式缺乏竞争、效益低下，所以尽量限制采用，特别是达到了公开招标限额标准的大型采购项目申请变更采用单一来源采购方式的，要加强管理。

    明确适用范围

    《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购。也就是说其适用范围的采购对象只是货物和服务，不包括工程的采购。工程的所有采购都不能采用单一来源采购方式。虽然74号令规定，单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。但笔者认为，在上位法没有修改之前，下位法不能突破上位法，如果工程也可以采用单一来源采购，也要进行规定，哪些工程项目可采用单一来源采购。

    明确审批制度

    《政府采购法》第二十七条规定，因特殊情况需采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。《政府采购法实施条例（征求意见稿）》也规定，采取单一来源采购方式进行采购的，采购人或采购代理机构应当事先取得采购人同级财政部门的批准。

    法律规定了变更采购方式的权限在设区的市、州以上的监管部门，也就是说，目前县（市）级是没有权利审批变更采购方式的。如果按现在省管县的体制，那么县（市）的采购方式的变更审批权应在省一级。为了便于管理、最大限度地减少人的因素，可将市州级大型采购项目（预算金额在500万元以上）变更单一来源采购方式的审批权限也设在省一级。

    而《政府采购法实施条例（征求意见稿）》则规定，采用单一来源采购方式，都需取得采购人同级财政部门的批准。

    明确审批内容

    依据法律的规定和目前采用单一来源采购方式的理由来看，也就是法律所规定的三种情形和其他情形，对于这四种情形要依据不同情况由采购人提供相关资料。

    一是采购人以“唯一性”为理由提出变更方式的，必须提供由采购项目的相关专家进行论证的材料，并由采购人的负责人签署意见。

    二是采购人以“紧急情况”为理由提出变更方式的，必须由采购人提出是什么原因、什么紧急情况不能采用其他采购方式也并由采购人的负责人签署意见。而以所谓保密为由提出的必须出具保密局的意见，才可不纳入政府采购法调整范围。

    三是采购人以“一致性或者服务配套”为理由提出变更方式的，必须提供原采购合同以及相关证明材料，由采购人的负责人签署意见，并将下次采购计划或可能发生的情况同时报上。

    四是采购人以其他理由提出变更方式，而这种理由是非采购人自身原因，既不能违背又必须执行的情形时，采购人必须出具上一级相关文件、规定以及市一级的会议决定、纪要等。

    规范审批文体

    所有的采用单一来源采购方式的都应有统一、专门的文体，即《采购方式申请或变更申请表》。该表应包括：采购项目、采购项目资金预算、应采用的采购方式、拟申请采用的采购方式、申请的理由、采购人的负责人意见、审批部门的意见以及注明附件材料的提供等。此《采购方式申请或申请变更表》应与其他采购文件一同归档。

    组织过专门论证的，其论证书必须由所以参加论证的专家签署意见。

    公示全部操作过程和内容

    除了对单一来源采购方式的采购结果进行公示外，还应对采购人申请单一来源采购方式（包括变更）的理由进行公示；对组织专家进行论证其“唯一性”或“不可替代性”的结论以及专家名单进行公示；对“紧急情况”采用单一来源采购方式后，对其“紧急情况”进行公示；对“添购”货物和服务的具体品目以及合同价格进行公示。

    公示的内容主要包括：采购人、采购项目负责人、采购项目、采购项目用途、采购方式（申请理由）、成交供应商、成交金额等。所有的公告时间不得少于五个工作日。

    做好三项基础工作

    由于单一来源采购方式的特殊性，此种方式的采用应严加控制和管理，重点做好三项基础工作。

    一是加强政府采购工作的计划性，妥善处理好整体设计与分步实施的关系。重视紧急预案的研制工作，紧急预案越充分、详细、可操作性大，那么工作越主动，而政府采购中的不可预见的紧急情况将越来越少。尽快出台《重大灾难紧急采购管理办法》。

    二是通过实践，逐步将采用单一来源采购的情形归纳并进行界定。可参考案例法的模式，将各种情形每年定期进行公布，以便采购人和政府采购监管部门参照执行。

    三是加强对采用单一来源采购方式采购项目结果的验收工作；重点对单一来源采购方式采购项目的审计监督。

    三方面落实政策功能

    单一来源采购方式虽然没有竞争性，但作为一种法定的政府采购方式，我们可以换位思考，在如何运用单一来源采购方式来落实政府采购政策功能的问题上有所突破，主要体现在以下三个方面。

    一是对于国内供应商具有知识产权、又有一定风险的产品，为了支持其发展，可以规定采用单一来源采购方式进行采购。

    二是对于具有发展潜力的节能环保产品，为了支持发展，可以规定采用单一来源采购方式进行采购，支持节能环保企业的发展。

    三是对于新型产业及产品，可以规定采用单一来源采购方式进行采购，扶持该产业的成长与发展。