资格审查是建设工程招标，特别是建设工程施工招标经常使用的对投标人是否符合投标条件进行评审的制度，通过审查可以合理限制一部分不符合条件的供应商进入后续的招投标程序。我国建筑业门槛不高，建筑资质要求不严，行业内“僧多粥少”现象突出，在这样的市场环境下资格审查制度具有积极的意义。此外，通过资格审查还可以减少工程项目的评标工作量，提高评标效率，从而提高政府采购效率。

    一、政府采购工程项目不宜采用资格预审

    资格预审，是指在获取招标文件前，对获取资格预审文件并提交资格预审申请的投标申请人进行的资格审查。资格预审是工程施工招标项目中一个比较特别的做法，但在招标实践中，这一做法越来越多地受到各方的质疑，并逐渐被废弃不用。资格预审弊大于利，在政府采购工程项目中不宜采用资格预审，至少要严格限制资格预审的使用。

    资格预审弊端重重

    1．没有法律法规具体规范，操作混乱，法律责任空白。

    目前能引用的有关资格预审的法律有：《招标投标法》第十八条“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”《政府采购法》第二十三条“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”此外，目前未发现有全国性法规层面的关于资格预审的规定。

    关于资格预审的稍微具体一些的规定都散落在一些部门规章或者地方规章和规范性文件中，部门规章如：《工程建设项目施工招标投标办法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》、《公路工程施工招标资格预审办法》。地方规章如：《北京市工程建设项目施工招标资格预审办法 》、《青岛市建设工程投标人资格预审办法（试行）》等等。部门规章和地方规章在法律体系中位阶较低，法律效力也较低，具体操作方式方法等各地更是自行一套。

    更重要的是，由于在法律法规层面上没有对资格预审做出规范，特别是对于资格预审当中违反招标基本制度、基本原则的行为没有规定应当承担的法律责任，在部门和地方规章中自然也没有规定资格预审中具体的法律责任，因此导致现实当中难以对资格预审中的违法行为追究法律责任。结果资格预审就像脱缰的野马，在招标市场上任意“驰骋”。

    2．资格预审把“公开招标”变成了“邀请招标”，实际上改变了招标的方式。

    通过资格预审的方式，在潜在投标人报名参加投标之前就把潜在投标人的数量限定在一定范围内，不在范围内的潜在投标人无法再参加项目的投标。把本来公开邀请不特定潜在投标人参加投标的“公开招标”变成了只邀请通过资格预审的特定潜在投标人参加投标的“邀请招标”，实际上完全改变了招标方式。

    3．招标实践证明资格预审已经沦为“围标、串标”等违法行为的“合法”工具。

    典型表现则是招标人和投标人串通，利用资格预审活动来排斥竞争实力较强对手，或通过围标、串标以实现“先定后招”，谋取不法利益，或把通过资格预审的潜在投标人名单泄露给“围标、串标”操作者，使其容易联系其他潜在投标人共同操作“围标、串标”。

    4．资格预审浪费时间和资源

    有人认为资格预审有如下好处：

    (1)可以降低招投标的社会成本。资格预审可以淘汰一批不合格的投标人，若过多的投标人参与投标，其累计的投标投入可能较大，而最后中标者只有一个，则未中标人的投标成本不可避免地会转嫁到其将来投标并中标的工程中，以致最终会增大社会成本和其他投资人的负担。(2)可以提高招标效率。对招标人而言，通过资格预审可淘汰不合格或资质不符的潜在投标人，减少评标工作时间和相关费用。若不进行资格预审，而直接对投标人的投标文件进行评审，则必然需消耗大量人力、财力等资源。(3)可以降低招标风险。资格预审可以在一定程度上排除将项目授予不具有承包能力的投标人的风险。(4)能保证竞争秩序。现实中一些投标人恶性竞争，进行暗箱操作，使得真正有能力的投标人难以中标，严重破坏建筑市场正常的竞争秩序。而进行资格预审，则可以让能力欠缺的投标人知难而退，在一定程度上减少了恶性竞争。

    笔者认为，上述资格预审的所谓优点都不存在，原因是：

    （1）规范的资格预审程序就是一次公开招标，潜在投标人在资格预审中需要提交的资料和文件也非常多，除了不需要计算报价外，其他与施工招标并无更多的区别。潜在投标人在资格预审当中的人力财力投入也是相当大的，再加上通过资格预审的潜在投标人还要再参加一次投标，再投入一次人力财力，采用资格预审的招标项目，社会成本不但没有降低反而可能是增加了。

    （2）资格预审浪费时间，浪费资源，降低了招标效率。从部门和地方关于资格预审的规定上看，资格预审越来越是一次招标，特别是资格预审评审标准采用“通过”制（即凡是符合资格预审条件的申请人都是合格的潜在投标人，不得限制通过资格预审的潜在投标人数量），根本就达不到减少潜在投标人的目的。由于资格预审条件是公开明了的，资格预审申请人对于自己是否可以通过资格预审也是清楚的，除了不良企业外，应该说绝大多数申请参加资格预审的都是符合条件的。所以严格规范的资格预审与公开招标基本无异，这就是说资格预审把一般招标项目弄成了两次招标，自然就花费了两次招标的时间和资源，降低了招标效率。

    （3）资格预审限定了竞争，违反了招标的三公原则。由于种种原因，招标人的资格预审条件中往往有意或无意带有倾向性或排拆潜在投标人的内容，限制了市场竞争，使通过招标选择优秀施工单位的初衷无法实现。如有项目等级为三级的工程，除要求项目经理为一级资质外，近两年内负责的工程须获得过鲁班奖。由于获得鲁班奖工程的数量相当有限，使得符合资格预审条件的投标人具有相当的确定性，资格预审条件也由于存在倾向性或排拆性而遭到其他投标人的质疑甚至投诉。同时，由于投标人优秀项目经理一般已在其他工程项目中任职，工程实施时，招标人所期望的项目经理往往只能是“只闻其名，不见其人”，导致项目施工质量下降。

    （4）由于公开招标的程序越来越严格，评审标准越来越规范，“围标、串标”等违法者就把眼光盯在了没有法律责任的资格预审上面。结果正如前所述，资格预审已经沦为“围标、串标”等违法行为的“合法”工具。

    明确条件限制使用资格预审

    资格预审的上述弊端，使得招标监管者认识到资格预审的泛滥将会损害招标制度，因此有些地方已经在地方法规或规章中对资格预审做了严格的限制。如深圳市人民政府《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定》第十四条：“非经市、区政府办公会议批准，施工招标中不得采用资格预审。”广西壮族自治区发改委、监察厅《关于进一步规范自治区建设项目招标投标活动的若干规定》第五条：“一般建设项目不进行投标资格预审，开标时对投标人的投标资格进行审核。”《广西壮族自治区政府采购工程项目监督管理暂行办法》第九条：“政府采购工程项目施工企业（投标或竞标人）的资格审查应当依照有关法律法规设定符合项目要求的条件，原则上实行资格后审，即在开标评审的同时审查其资格。”而很多地方则已经明确规定政府投资工程的招标一律实行资格后审，从而在根本上否定了“资格预审”在政府采购工程招标中的使用。

    但是我们也看到，虽然有些地方法规或规章对资格预审做出了一些限制，但这些限制还仅仅停留非常原则的规定上，不具有操作性。对于政府采购工程项目而言，必须具体规定何种特殊情况下，采取何种程序才能对工程项目招标实行资格预审，否则仍然无法控制住资格预审对招标项目带来的弊端。

    笔者认为，应从以下几方面约束资格预审的使用。首先，应明确规定可以实行资格预审的条件,如规定报名的潜在投标人必须在一定数量以上（如二十家以上），这点必须在招标公告或者资格预审公告中明确告知潜在投标人，如实际报名的潜在投标人达不到规定的数量则不进行资格预审；同时，项目须经过论证，表明工程项目的复杂程度要求编制投标文件的时间和费用较高，等等。其次，应明确规定进行资格预审的审批程序，如一般程序可以设置为：招标人申请并说明理由→招标行政主管部门审查并出具意见→政府审批等。

    二、资格后审有利于预防腐败、节约成本、提高效率

    资格后审，是指采购项目开标后，对获取招标文件并提交投标文件的投标人进行的资格审查。

    资格后审有四大优点

    笔者认为政府采购工程项目招标采用“资格后审”更能体现公开、公平、公正的原则。业界有专家总结了工程项目招标采用“资格后审”有下列优点（资料来源《工程建设项目招投标资格后审是大势所趋》作者不详）：

    1．减少围标、串标行为

    建设项目推行“资格后审”后，资质、业绩、人员和设备等最低条件要求随招标公告一起公布，资格审查工作与评标工作一次性完成，杜绝了某些招标人和评标专家以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者有倾向性地选择本地区企业、某些特殊企业的可能性。只要满足招标文件中规定的资质、业绩、人员和设备等最低条件要求，在报价合理的前提下，外地企业与当地企业都有相同的机会去竞争赢得中标，可以真正体现公开、公平、公正的原则。

    2．使投标报价更合理

    实施资格后审招标方式，由于投标人数量较多，投标人之间围标、串标、哄抬报价的难度加大，投标人的投标报价逐渐趋于理性，计算投标人报价的算术平均值时更具有代表性。

    3．投标成本、招标时间节省将近一半

    据调查，一个工程建设项目，如果采用“资格预审”招标方式，需组织专家对资格预审申请人进行资格审查，再对投标人投标文件进行评审，需要两个阶段，也需要组建两批专家组。潜在投标人先递交资格预审申请文件，待资格预审通过后，再递交投标文件，如此通过资格预审的投标人，需到招标单位或当地交易中心两次，投标人的交通费、住宿费、编制资格预审申请文件和投标文件等各项成本相加后，一次投标成本大约需18万元左右。而采用资格后审招标，投标人只需编制投标文件，递交投标文件一次性就完成了，投标成本大概在10万元左右。

    同时，招标人的招标费用也大大降低。从招标时间来看，采用“资格预审”招标方式，从资格预审公告发出至申请人递交资格预审申请文件为止，时间一般为14天至15天，再组织专家对资格预审申请文件进行评审，资格预审阶段的时间一般需要一个月左右。资格预审通过后，还要经过与资格后审招标相当的时间，才能完成全部招标工作。

    一次招标下来，按国家规定的时间来计算，一般需要两个月的时间。而采用资格后审招标方式，时间可以减少一半。因此，采用“资格后审”方式招标，虽然投标人数量众多，开标工作量较大，但相比“资格预审”招标方式，这种成本投入是一次性的，资格审查工作与投标文件审查工作合二为一，既可以降低费用支出，又能缩减时间成本。

    4. 资格后审更能体现政府采购廉洁的要求

    以“资格预审”招标方式确定投标人，与邀请招标类似，符合条件的投标人数量较少，很容易让大家提前了解投标人是谁，共有几家单位参与投标。在此情况下，围标、串标现象很容易滋生，业主单位（招标人）被投标人“拉下水”，共同串通投标的可能性就非常大，地方保护、行业保护就会很容易形成。“资格后审”招标方式，由于不确定性因素增加，投标人数量明显增多，无论是招标人还是投标人，都无法准确预知全部的投标人名称和数量，也无法操控投标报价。因此，投标人与投标人之间、招标人与投标人之间的各种串通投标行为在一定程度上得到了遏止，挂靠、借用资质等现象也会有所减少。

    资格后审应由评委会负责

    现行的资格后审有两种操作方式,但笔者认为合法的只有一种。以下予以阐述：

    1. 违法方式：截标后开标前由招标人负责资格后审

    具体做法是在截止提交投标文件后，不马上进行开标，而是由招标人组织进行资格审查。资格审查结束后只对合格的投标文件进行拆封和宣读，不合格的投标文件则不予拆封，原封退回。笔者认为此种操作方式违反了《招标投标法》 “开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。”、“招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。”和“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。”的规定，是错误的，不应该采用。

    2. 合法方式：开标后由评标委员会负责资格后审

    在开标唱标结束进入评标程序后，由评标委员会按照招标文件规定的资格审查条件对投标人的投标资格进行审查，不合格的投标文件做无效投标处理，不进入下一步的评审。这一操作过程可以是评标中单独的资格后审程序，也可以是评标中的符合性评审程序，两者都是由评标委员会负责、在评标程序下的具体评审阶段，符合法律的规定，应当采用。

    应采用合格制审查法

    现行的资格后审的审查方法有两种：合格制审查法和有限数量制审查法。笔者认为合格制审查法最符合法律精神，应采用这一方法。

    1. 有利竞争的合格制审查法。是指对投标人的资格条件通过初步审查、详细审查，将所有满足审查标准、条件的投标人确定为合格投标人的资格审查方法。

    2. 限制竞争的有限数量制审查法。是指对投标人的资格条件通过初步审查、详细审查，在所有满足审查标准、条件的投标人中按规定办法确定一定数量合格投标人的资格审查方法。

    资格后审的审查内容

    资格审查应主要审查投标人是否符合下列条件：（一）具有独立订立合同的权利；（二）具有履行合同的能力，包括专业、技术资格和能力，资金、设备和其他物质设施状况，管理能力，经验、信誉和相应的从业人员；（三）没有处于被责令停业，投标资格被取消，财产被接管、冻结，破产状态；（四）在最近三年内没有骗取中标和严重违约及重大工程质量问题；（五）法律、行政法规规定的其他资格条件。

    进行资格审查时，招标人不得以不合理的条件限制、排斥投标人，不得对投标人实行歧视待遇。任何单位和个人不得以行政手段或者其他不合理方式限制投标人的数量。