随着我国经济体制改革不断深入，政府采购规模也出现快速增长。集中采购机构作为政府采购代理机构功不可没，厘清政府集中采购机构的法定代理与委托代理之间的关系，明确集中采购目录内与目录外的法律权限，对规范政府集中采购行为，提高集中采购效率有着至关重要的作用。本文对集中采购机构的代理行为进行了探讨。

    《政府采购法》第二十条规定：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”

    所谓委托代理协议实际就是代理合同。它像一把锁将采购人与代理机构的责、权、利紧紧地捆绑在一起。同时，它具有法律意义上的保护作用，如果属于委托代理协议范围内规定的事项没有实现或任何一方当事人的利益受到侵犯，该代理协议则是厘清事实、划分责任最好的依据和有力武器。政府采购代理机构分为政府设立的集中采购机构和社会代理机构，虽然他们在机构、人员性质和法律所赋予的责任、义务等方面不尽相同，但法律规定签订政府采购委托代理协议却相同。

    目录内外法律效力不同

    我国《政府采购法》第十八条关于“委托”有两个层面的意思，一是集中采购目录内的采购项目“必须委托集中采购机构代理采购”，二是集中采购目录外的“可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”，前者有强制执行的意思，属于指令性规定，后者为非强制性，属于指导性范畴。前者属于法定代理，一般来说属于普通代理或全权代理，没有代理权限范围的特殊限制，也不需要被代理人的同意与否。后者属于委托代理，委托代理人的代理权限则取决于委托授权书的规定，既可以是全权代理，也可以是特别代理，代理人只能在委托人授权的范围内代理委托人进行法律行为。

    法定代理具有强制性

    法定代理是根据法律的直接规定而产生的一种代理关系。法定代理人的代理权，非基于本人的授权行为，而是直接由法律根据一定社会关系的存在而确定。法定代理是法律为保护被代理人合法权益而设立的一项法律制度。对法定代理人来说，担任代理人既是法律赋予的民事权利，也是一项民事义务。法定代理人没有充分理由，不得拒绝代理。

    笔者认为，对《政府采购法》第十八条的理解为在集中采购目录内的采购项目，采购人不得以任何限制条件阻碍集中采购机构履行职能，《政府采购法》和《集中采购目录》就是法定的依据，不需要采购人的委托授权，也就不存在采购人和集中采购机构之间的委托代理协议。采购人拒绝将目录内的项目委托集中采购机构采购就是违法行为。

    至于目录外的采购项目，采购人可以委托集中采购机构，也可委托有资格的其他代理机构，但这种委托行为需要获得采购人的委托授权，通过双方真实意思的表达签订委托代理协议。这种协议可以是全权委托，也可以是部分委托，还可以是咨询服务等。至于协议双方应承担的责任大小，需要根据委托授权范围才能作出正确判断。

    法定代理须依法行事

    《政府采购法》第十七条中关于价格、效率、质量和服务的规定，便是法律对集中采购机构在集中采购目录内工作任务的责任要求，如果达不到法律所规定的要求，便没有完成法律所赋予的职能，使集中采购机构的形象受到影响，甚至影响到政府形象。因为在法定代理范畴内所有采购项目均是为行政机关、事业单位和团体组织服务的政务工作提供的后勤保障，他们均属于为民众服务的公共服务机构，如果采购项目的质量、服务达不到使用要求，迟滞了公共服务机构的服务效能，使民众对政府的信心受到影响，对维护社会稳定产生不利因素。

    委托代理要量力而行

    委托代理项目对集中采购机构来说不是强制性任务，对于委托项目，集中采购机构如有熟悉项目的专业技术力量、经验，对于所委托的项目有把握可以完成，则可以接受委托。

    对于委托的政府采购项目，肯定有任务完成时限、质量和服务要求、违约责任等方面的要求，如果任务没完成，在《合同法》的范畴内需要承担相应的民事责任，由于集中采购机构属于政府设立的准行政机构，其经费归口财政预算，没有多余的钱来交“学费”。

    因此，对于集中采购目录以外的采购项目，集中采购机构应本着审慎量力而行的原则对待。