自政府采购产生以来，围标、串标行为就相伴而生。这是一个老生常谈的问题，但也是一个日新月异且必须解决的政采乱象。但要想游刃有余地处理好这一问题，首先就得识别出来什么是围标、串标。为此，记者采访了政府采购领域的专家，结合相关材料，对围标、串标的概念和情形进行了梳理，以期帮助读者在工作中更好地甄别围标、串标行为。

了解围标、串标的“基础概念”

公式列好了，才能更好地解方程。对于围标、串标的鉴定，也要先从概念上出发，方能更好地理解与识别。

但事实上，《政府采购法》等法律法规并没有对围标、串标进行明确的定义。对此，记者采访了几位政采专家，他们结合自身的工作经验给出了自己的见解。

中央财经大学财政税务学院教授姜爱华认为，在政府采购中，串标就是串通投标，狭义上来讲，串标一般指多家供应商联合起来，通常以高价的形式来谋取中标。并且几家供应商往往有各自的分工，如，供应商A负责中标，供应商B、C陪同和协助。他们之间往往采取“轮流坐庄”或者“瓜分”好处费的方式进行“合作”。从广义上来讲，串标指供应商之间、供应商与采购人、供应商与采购代理机构、供应商与评审专家之间或是这些主体共同内定中标人的情况。

对此，江苏省无锡市政府下发的《关于建立协同惩戒政府采购活动中围标、串标行为工作机制的通知》则给出了更加明确的定义，“围标、串标是指采购单位经办人员、采购代理机构、评审专家、供应商等利害关系人，为谋取特定供应商中标（成交），采用相互串通等不正当手段排挤竞争对手，破坏有序竞争的市场环境，损害国家利益、社会公共利益或者其他当事人合法利益的行为。”

对于围标，某业内人士进一步指出，围标是串标的其中一种，它是一种更形象的说法，特指供应商相互之间的串通投标，多家供应商共同钩织形成一张“大网”，招标或采购项目就如同“网中鱼”，他们通过协商报价、共同进退等手段形成优势，将其他供应商排斥在外。

一睹串标的“真容”

串标行为不能一概而论，还是要回归法律和实际，多归纳多总结，方能一览串标的“真实面目”。

尽管政府采购的相关法律并没有给串标一个明确的概念，但《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）列出了关于视为串通投标的几种情形，《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）也对恶意串通的多种情况进行了规定。

87号令第三十七条明确，有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；不同投标人的投标文件相互混装；不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

87号令对供应商之间的串标情形进行了概括，而且上述情景在平时的工作中也很常见。如，某公司的投标文件页脚名称和地址与另一家公司的投标文件页脚名称和地址相同；某公司与另一家公司分别代理不同品牌产品参与投标，但“技术文件”部分的技术方案、技术指标等实质性内容表述完全一致；在某基础设施和公共服务项目中，三家公司的投标报价分别为384250元、384358元、384452元，报价呈规律性递增；两家公司投标材料中的产品责任保险单与电子转账凭证相互混装……

此外，《实施条例》第七十四条从串标的“宽口径”规定了恶意串通的情形，其包含，供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

上述串标行为是较为严重的情形，实践中也不乏这样的例子。如，A、B、C三家公司共同隶属于A公司，但共同参与同一项目的竞争性谈判竞标谋取成交；采购人收取某供应商的“好处费”，从而帮助该公司中标；D公司向其他10家公司租借资质投标，通过将其制作的投标文件的加密狗号和机器码数据进行修改等方式排挤其他投标人，促使这10家公司中的E公司中标……

科学甄别围标、串标

“雾里看花”“镜花水月”，这是许多受访者对围标、串标行为界定的感叹。在实际工作中，难点关键在于对围标、串标的查证和认定。

某财政局的工作人员告诉记者，如何识别围标、串标行为，实际上是一个“举步维艰”的事情。尽管一些专家给出了相应的概念，《实施条例》和87号令也列出了具体情形，但在现实工作中，却存在着很多说不清、道不明、似是而非的情况，评审专家可能非常怀疑却很难拿出充分的证据来证明此行为就是串标。

上海市政府采购中心副主任徐舟还指出，对于串标的行为，其行为主体不仅要受到政府采购相关法律的制裁，可能还会构成串通投标罪，要受到刑事处罚。《中华人民共和国刑法》第223条设立了串通投标罪，“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”另外，《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第76条明确了串通投标案的立案追诉标准，“投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：(一)损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在五十万元以上的；(二)违法所得数额在十万元以上的；(三)中标项目金额在二百万元以上的；(四)采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的；(五)虽未达到上述数额标准，但两年内因串通投标，受过行政处罚二次以上，又串通投标的；(六)其他情节严重的情形。”严重的法律后果也提醒评审专家不能对串通投标行为随意定义，而需要拿出有效的证据。

某代理机构的负责人进一步指出，《实施条例》与87号令中明确了恶意串通和串通投标的相关情形，但是有些行为虽然符合其中的规定，但却不一定是串标行为。比如多家供应商同时投标同一品牌的产品，但实际上是因为采购文件单一指向了某一品牌，才使得供应商们都使用这一品牌的产品进行投标，但这并非是他们通过事先串通而采取的措施。再比如，有些公司对其子公司或分公司的业绩是分别考核的，进行内部竞争。这样的情形下，某企业下的子、分公司同来竞争一个政府采购项目，就属于正常的市场行为。

总体来讲，想要识别围标、串标行为，可以先从概念上着手，看一看供应商的行为是否具有“排他性”。政府采购法律专家蔡锟提出，识别围标、串标和辨别违法行为的标准是一致的，一方面是主观上具有相互串通排挤其他竞争者的故意；另一方面是客观上实施了相应的行为。当前的执法实践中，主观故意的界定不太容易，证据不易获得，且当事人一般都会予以否认，所以基本采取的是以行为推定意志的标准，即根据常理判断围标、串标行为是否含有主观意思的表示。

对于难以界定和不方便举证的问题，目前来讲，各地财政部门在处理这方面的质疑投诉时，还是严格按照《实施条例》和87号令规定的情形来判定的，诸如3家投标人运用统一模板的采购文件或者是2家公司的代理人为同一人等行为，还是较容易识别的。另外，某市财政局还根据法律中的规定来明细化一些评定标准，以帮助评审专家在评审过程中更好地识别出围标、串标行为。

此外，有专家认为，“抓”典型案例尤为重要。对于证据确凿的围标、串标行为要严厉查处，形成典型案例，供政采各方当事人参考，还能起到“杀一儆百”的作用。